El derecho de reversión en la expropiación

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I. Concepto.
II.  Regulación general.
III. Regulación específica en materia urbanística..
IV. Competencia estatal o autonómica.
V.  Aspectos procesales de la reversión:
      a. Requisitos materiales.
      b. Requisitos formales.

IConcepto.

La reversión es un instrumento que viene a garantizar que se cumplan los intereses públicos que son necesarios alegar y demostrar para que se produzca cualquier tipo de expropiación. Grosso modo, podemos decir que la reversión se producirá cuando se pierda la utilidad pública o el interés social que en su momento justificó la existencia de una expropiación forzosa. Es, por tanto, un derecho del expropiado de que se reintegre a su patrimonio lo que le fue expropiado.

IIRegulación general.

Su regulación se encuentra en la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 y, en palabras de su exposición de motivos es,

Un principio de validez inconclusa según el cual, frustrándose por una u otra razón la obra o servicio que dio causa a la expropiación, debe remitir, en todo lo posible al menos, los efectos económicos de ésta”

Asimismo, el artículo 54.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954, que fue redactado por la disposición adicional quinta de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación, establece el derecho de reversión:

En el caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera alguna parte sobrante de los bienes expropiados o desapareciese la afectación, el primitivo dueño o sus causahabientes podrán recobrar la totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, mediante el abono a quien fuera su titular de la indemnización que se determina en el artículo siguiente”.

Por tanto, de esta definición podríamos extraer los requisitos básicos para que pueda ejercerse el derecho de reversión:

  1. La no ejecución de la obra.
  2. La falta de establecimiento del servicio que fue motivo de la expropiación.
  3. La existencia de partes sobrantes de los bienes expropiados.
  4. Desaparición de la afectación de los bienes o derechos.

Aún con todo esto, el artículo 54.2 establece los casos en que no cabría el derecho de reversión:

  1. Cuando una vez que se desafecte el bien expropiado al fin que que justificó su expropiación, se vuelva a afectar de manera justificada, a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés social. Pero aunque ocurra esto, la Administración deberá dar publicidad a esta sustitución pudiendo, los propietarios originarios, alegar todo lo que crean oportuno para desvirtuar esta nueva afección. De entre estas alegaciones podrían ser de diversa índole, por ejemplo: alegar que no consideran que concurran los requisitios exigidos por la ley para esta nueva afección o alegar una nueva fijación del justiprecio si no se hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio que inicialmente estuviera previsto.
  2. El otro supuesto en el que no procedería este derecho de expropiación sería cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del servicio.

IIIRegulación específica en materia urbanística.

Es importante reseñar que, si bien es en la Ley de Expropiación Forzosa donde se regula este derecho, para el caso de las expropiaciones urbanísticas, existe una regulación especial en el artículo 34 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo.

Esta sería la especialidad de la reversión en materia urbanística y en su artículo 34.1 expone lo siguiente:

Si se alterara el uso que motivó la expropiación de suelo en virtud de modificación o revisión del instrumento de ordenación territorial y urbanística, procede la reversión salvo que concurra alguna de las siguientes circunstancias:

Y aquí enumera, de la “a” a la “e”, las circunstancias que podrían concurrir para que no se diese ese motivo a la reversión que son:

  • Que el uso dotacional público que hubiera motivado la expropiación hubiera sido efectivamente implantado y mantenido durante ocho años, o bien que el nuevo uso asignado al suelo sea igualmente dotacional público.
  • Haberse producido la expropiación para la formación o ampliación de un patrimonio público de suelo, siempre que el nuevo uso sea compatible con los fines de éste.
  • Haberse producido la expropiación para la ejecución de una actuación de urbanización.
  • Haberse producido la expropiación por incumplimiento de los deberes o no levantamiento de las cargas propias del régimen aplicable al suelo conforme a esta Ley.
  • Cualquiera de los restantes supuestos en que no proceda la reversión de acuerdo con la ley de Expropiación Forzosa.

Uno de los casos de reversión se produce cuando el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbanización; el artículo 34.2 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, lo regula:

Este artículo explica cuándo procede la reversión en estos casos, los requisitos y cuándo procede la retasación. Establece así:

En los casos en que el suelo haya sido expropiado para ejecutar una actuación de urbanización:

a) Procede la reversión, cuando hayan transcurrido diez años desde la expropiación sin que la urbanización se haya concluido.

b) Procede la retasación cuando se alteren los usos o la edificabilidad del suelo, en virtud de una modificación del instrumento de ordenación territorial y urbanística que no se efectúe en el marco de un nuevo ejercicio pleno de la potestad de ordenación, y ello suponga un incremento de su valor conforme a los criterios aplicados en su expropiación. El nuevo valor se determinará mediante la aplicación de los mismos criterios de valoración a los nuevos usos y edificabilidades. Corresponderá al expropiado o sus causahabientes la diferencia entre dicho valor y el resultado de actualizar el justiprecio.

En lo no previsto por el párrafo anterior, será de aplicación al derecho de retasación lo dispuesto para el derecho de reversión, incluido su acceso al Registro de la Propiedad.

Y por último, en el artículo 34.3 establece otro caso en el que no procedería la reversión: cuando del suelo expropiado se segreguen su vuelo o subsuelo, conforme a lo previsto en el apartado 4 del artículo 17, siempre que se mantenga el uso dotacional público para el que fue expropiado o concurra alguna de las restantes circunstancias previstas en el apartado primero.

IVCompetencia estatal o autonómica

Otra cuestión -aunque esta sea más doctrinal- es acerca de la competencia y es que, aunque el artículo 149.1.18 de la Constitución Española atribuye al Estado la competencia exclusiva en relación con la legislación en materia de expropiación, ha sido muy discutida la competencia estatal para la regulación del derecho de reversión en materia urbanística. Y esto es así pues, aunque la competencia en materia de expropiación sea estatal, las Comunidades Autónomas gozan de competencia exclusiva en urbanismo y esto no quita para que las autonomías, puedan establecer las causas que justifiquen la expropiación, y los procedimientos expropiatorios específicos que correspondan al urbanismo. No obstante, y aunque pudiera parecer inconstitucional, por tanto, el artículo 34 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, el Tribunal Constitucional no lo considera así pues, como establece en su sentencia 61/1997,

El Estado también puede dictar normas especiales sobre reversión, incluso en sectores o materias de la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas -como el urbanismo- siempre que aquellas especialidades tengan marcado carácter mínimo o principal y sean expresión o modulación de la regulación general de la garantía reversional

VAspectos procesales de la reversión:

a. Requisitos materiales

En este apartado debemos volver a la Ley de Expropiación forzosa, a su artículo 54.3.

Siempre y cuando proceda la reversión conforme a los requisitos que hemos explicado con anterioridad, el plazo para que el dueño primitivo o sus causahabientes puedan solicitarla es corto. Son tres meses desde que la Administración hubiera notificado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito de no ejecutar la obra o no implantar el servicio.

Pero si no existiese esta notificación, el derecho de reversión podrá ser igualmente ejercitado por el dueño primitivo o sus causahabientes, siempre que se encuentre en uno de estos casos y con las condiciones que se regulan en el artículo 54.3, que expresa lo siguiente:

a) Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión de aquéllos.

b) Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.

c) Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por parte de éstos ningún acto expreso para su reanudación.

La competencia para resolver sobre la reversión corresponde a la Administración en cuya titularidad se halle el bien o derecho en el momento en que se solicite aquélla o a la que se encuentre vinculado el beneficiario de la expropiación, en su caso, titular de los mismos. (art. 54.4)

Y, por último, comentar el artículo 54.5 que es muy importante a efectos Registrales; dice así:

En las inscripciones en el Registro de la Propiedad del dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles adquiridos por expropiación forzosa se hará constar el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros posibles adquirentes para recuperar el bien o derecho expropiados de acuerdo con lo dispuesto en este artículo y en el siguiente, sin cuya constancia registral el derecho de reversión no será oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito los títulos de sus respectivos derechos conforme a lo previsto en la Ley Hipotecaria.

b. Requisitos formales:

Estos serían los requisitos puramente administrativos y, por tanto, vienen regulados en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Lo primero, para poder saber si es, o no, procedente el derecho de reversión, se deberá iniciar por escrito del titular con los requisitos que se exigen en el artículo 70 de la LRJAP y PAC, y en este escrito se expondrán los hechos y los fundamentos jurídicos que acrediten la procedencia de la reversión y puede, asimismo, indicarse si procede que la determinación del justiprecio de la reversión se verifique en la propia resolución o que se tramite una nueva valoración. (Opinión de GONZÁLEZ PEREZ).

Luego, el órgano administrativo correspondiente deberá realizar todos los actos que fueran necesarios, véanse actos de instrucción, de conocimiento y comprobación ( art. 78 LRJAP y PAC), practicando las pruebas que fueren necesarias (art. 80 LRJAP y PAC) para poder resolver sobre la procedencia o no. Y, evidentemete, existirá un periodo de audiencia de las partes conforme al art. 74 de la LRJAP y PAC.

Cuando el organo administrativo proceda a resolver, a ésta resolución le serán de aplicación los artículos 107 y 109 y 25 de la LRJAP y PAC y, por tanto, serán susceptibles de recurso administrativo o contecioso-administrativo según cuál sea el órgano que lo haya dictado.

Puede darse el caso de que se produzca silencio administrativo y, por tanto, habrá que estar a las reglas generales del silencio administrativo y en este caso debe entender positivo pues, en virtud del artículo 43 de la LRJAP y PAC, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario establezcan lo contrario.

Aun así pueden existir excepciones a este silencio positivo, que serían aquellas en las que la reversión suponga adquirir facultades sobre el dominio público, pues se declara un derecho, sin perjuicio de que, en caso de que los bienes sean demaniales, no proceda la reversión in natura sino una indemnización sustitutoria.

En caso de que sea denegatoria esta resolución, cabría plantearse la duda de si se podrían pedir medidas cautelares con el fin del aseguramiento futuro de su derecho y, según la jurisprudencia existente, no procede acordar la suspensión de este acto negativo; así lo reconoce el Auto del Tribunal Superior de Justica de Madrid de 28 de noviembre de 1995:

“en el presente supuesto se trata de impugnación de un acto negativo, esto es, la denegación del derecho de reversión, y según reiterada jurisprudencia de nuestro TS (Autos de 16 de febrero de 1978; 22 de febrero y 22 de septiembre de 1991 y 15 de julio y 17 de diciembre de 1992), no procede acordar la suspensión, toda vez que dicha medida cautelar equivaldría a una autorización. En consecuencia, si bien no procede la suspensión de dicho acto administrativo denegatorio, la recurrente puede instar cualquier otra medida cautelar tendente al aseguramiento en el futuro de su derecho, esto es, ante las posteriores incidencias en la ejecución del acto combatido en los autos principales, que pudiera perjudicar a la recurrente ésta podía solicitar otras medidas tendentes quizá a la publicidad de un derecho, pero no a la suspensión del acto que ahora pretende”.

Por tanto, aunque no se podría pedir la medida cautelar de la suspensión del acto, porque equivaldría a una autorización si se podría instar a una medida cautelar como por ejemplo la anotación preventiva en el Registro de la Propiedad,

“advirtiendo a terecer adquierentes del dominio o de otros derechos reales sobre la finca objeto de la anotación de la existencia de procesos y de sus posibles consecuencias. A diferencia de la anotación de la demanda ordinaria que refleja siempre una alteridad de derechos sobre una misma finca, de tal forma que en cualquiera de sus modalidades lo que se intenta es la modificación de una titularidad registral plena o limitada, en cambio en la anotación durante los procesos contencioso-administrativos puede ocurrir que lo pretendido no sea precisamente la alteración de una titularidad concreta, sino la publicidad de la impugnación de la decisión administrativa sobre otros aspectos del contenido del derecho centrado en la situación urbanística del inmueble (Auto del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de noviembre de 1995).

Y, por último, en caso de que la resolución fuera estimatoria de la reversión, habrá que determinar el importe del justiprecio. Y esto se hará conforme a las reglas del artículo 55.1 de la Ley de Expropiacion Forzosa, si el bien o el derecho no hubiera sido visto alterado en su valor. Pero si el bien o derecho hubiera variado de valor, se estará a los dispuesto en el arículo 24 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa.

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