El principio de vigencia indefinida de los Planes Urbanísticos y la responsabilidad patrimonial

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¿Puede un ayuntamiento estar cambiando continuamente el planeamiento general de su municipio? ¿tiene límites esa potestad? ¿son indemnizables los casos en los que, por su modificación, se produzcan daños en los administrados?

Lo primero que conviene destacar es que los principios informadores del planeamiento general municipal son el del principio de vigencia indefinida y el del la obligatoriedad de planeamiento general. Pero en atención, sobretodo, al primero de los principios, el principio de la “vigencia indefinida” no puede interpretarse en el sentido inmovilista de perpetuar el planeamiento urbanístico hasta la eternidad, de tal modo que los Ayuntamientos estarán completamente legitimados para proceder a su modificación cuando proceda. Así lo define el Tribunal Supremo en la Sentencia 28 de marzo de 1983:

“cuando nuevos criterios o nuevas necesidades urbanísticas hagan necesaria o adecuada la actualización del plan anterior mediante el uso de las técnicas modificatorias establecidas, lo cual debe entenderse legalmente realizado, mientras no se demuestre de una manera cumplida y concluyente que la variación normativa no se corresponde con alguno de los fines en atención de los cuales se atribuye a la Administración las competencias de planeamiento urbanístico (…) entre ellas, procurar que el uso del suelo se utilice en coherencia con la utilidad pública y función social de la propiedad en armonía con las determinaciones previstas en el Plan.”

Y también la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de enero de 1997:

“La naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público, justifican plenamente el “ius variandi” que en este ámbito se reconoce a la Administración, y por ello es claro que la revisión o modificación de un planeamiento no puede, en principio, encontrar límite en la ordenación establecida en otro planeamiento anterior de igual o inferior rango jerárquico. Este “ius variandi” reconocido a la Administración por la legislación urbanística se justifica en las exigencias del interés público actuando para ello discrecionalmente, -no arbitrariamente- y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución.

Esta facultad innovadora de la Administración materializada en la ordenación de un Plan Urbanístico, tiene unos límites propios derivados del necesario acatamiento a los estándares urbanísticos previstos en la legislación general sobre ordenación del suelo, no menos que a la adecuada satisfacción de las necesidades sociales y del interés público a cuyo servicio ha de estar subordinada la ordenación territorial con ausencia, en todo caso, de cualquier tipo de arbitrariedad en la solución de los problemas urbanísticos planteados dentro de una realidad social determinada. Esta facultad innovadora o modificativa de planeamientos anteriores ha de reconocerse a la Administración, tanto en orden a la clasificación como a la calificación del suelo integrado en el territorio a ordenar siempre dentro del contorno limitativo antes indicado.Los derechos subjetivos, nacidos o expectantes, de la anterior normativa -sin perjuicio de su posible contenido indemnizatorio- no son fundamento bastante para justificar la ilegalidad de las determinaciones modificativas que les afecten. Solamente, si se prueba que el interés público en cuya virtud se ha actuado, no existe o ha mediado error en su satisfacción, se podrá invocar con éxito la nulidad del planeamiento o su modificación o revisión (…)”.

De este modo, sacamos las siguientes conclusiones:

  1. Que el Planeamiento General está inspirado en el principio de vigencia indefinida.
  2. Que este principio no significa la perpetuidad eterna de los Planes aprobados.
  3. Que esto se enfoca desde la garantía de estabilidad y permanencia.
  4. Que aun así, no impide a la Administración ejercitar las facultades para modificarlo y adaptarlo a las nuevas necesidades del municipio.
  5. Que la capacidad que tiene los Ayuntamientos para modificar el planeamiento no es ilimitada y tiene que respetar tres aspectos claros:
    1. Las limitaciones propias que impongan los procedimientos.
    2. El interés general.
    3. El principio de proporcionalidad.

Pues bien, habiendo establecido ya que la Administración tiene capacidad para alterar el planeamiento urbanístico, esto no la exime de  la responsabilidad que pudiera tener que soportar (funcionamiento normal en este caso); de tal forma que si se producen daños por causa directa de estas modificaciones, la Administración deberá responder. Y esto es así, primero porque lo establece nuestra Constitución al establecer en su artículo 106 que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos (salvo casos de fuerza mayor), cuando la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Y para ello tenemos también este principio básico indemnizatorio recogido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común.

Estamos hablando de la responsabilidad patrimonial urbanística, de la que hemos hablado muchas veces desde el punto de vista doctrinal:

 Y en la que Urbanística 91 presta en esta materia de manera integral :  servicios que Urbanistica 91 presta al respecto.

Desde el punto de vista material, debemos distinguir dos momentos para hablar de responsabilidad urbanística: las actuaciones de la Administraciones que se hicieron antes de Julio de 2007 y las posteriores a dicha fecha (como consecuencia de la modificación de la Ley 6/1998).

Actuaciones urbanísticas anteriores al 1 de julio de 2007

Actuaciones urbanísticas anteriores al 1 de julio de 2007

  • Ley 6/1998, de 13 abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, ya derogada.

Estos son los supuestos indemnizatorios:

Artículo 41 Indemnización por alteración de planeamiento

  1. La modificación o revisión del planeamiento sólo podrá dar lugar a indemnización por reducción de aprovechamiento si se produce antes de transcurrir los plazos previstos para su ejecución en el ámbito en el que a dichos efectos se encuentre incluido el terreno, o transcurridos aquéllos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.
  2. Las situaciones de fuera de ordenación surgidas por los cambios del planeamiento no serán indemnizables, a excepción de lo previsto en el apartado anterior.

Artículo 42 Indemnización por alteración del planeamiento, con licencia en vigor

  1. Si en el momento de entrada en vigor de la modificación o revisión del planeamiento se hubiera obtenido la licencia de construcción, pero aún no se hubiera iniciado la edificación, se declarará extinguida, con audiencia del interesado, la eficacia de la licencia en cuanto sea disconforme con la nueva ordenación, debiendo fijarse la indemnización, en el mismo expediente, por la reducción del aprovechamiento resultante de las nuevas condiciones urbanísticas, así como por los perjuicios que justificadamente se acrediten de conformidad con la legislación general de expropiación forzosa.
  2. Si la edificación ya se hubiera iniciado, la Administración podrá modificar o revocar la licencia, fijándose la indemnización de acuerdo con lo establecido en el número anterior.

Artículo 43 Indemnización porlimitaciones singulares

Las ordenaciones que impusieran vinculaciones o limitaciones singulares en orden a la conservación de edificios, en lo que excedan de los deberes legalmente establecidos, o que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico del suelo que no pueda ser objeto de distribución equitativa entre los interesados, conferirán derecho a indemnización.

Artículo 44 Otros supuestos indemnizatorios

  1. Serán en todo caso indemnizables los gastos producidos por el cumplimiento de los deberes inherentes al proceso urbanizador, dentro de los plazos establecidos al efecto, que resulten inservibles como consecuencia de un cambio de planeamiento o por acordarse la expropiación.
  2. Cuando se produzca la anulación de una licencia, demora injustificada en su otorgamiento o su denegación improcedente, los perjudicados podrán reclamar de la Administración el resarcimiento de los daños y perjuicios causados, en los casos y con la concurrencia de los requisitos establecidos en las normas que regulan con carácter general dicha responsabilidad. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.

Actuaciones urbanísticas posteriores a 1 de julio de 2007

Actuaciones urbanísticas posteriores a 1 de julio de 2007

  • Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, vigente hasta el 27 de junio de 2008
  • Real Decreto Legistlativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de suelo.

Artículo 35 Supuestos indemnizatorios

Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:

a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración.

Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil.

b) Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa.

c) La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.

d) La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.

e) La ocupación de terrenos destinados por la ordenación territorial y urbanística a dotaciones públicas, por el período de tiempo que medie desde la ocupación de los mismos hasta la aprobación definitiva del instrumento por el que se le adjudiquen al propietario otros de valor equivalente. El derecho a la indemnización se fijará en los términos establecidos en el artículo 112 de la Ley de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954).

Transcurridos cuatro años desde la ocupación sin que se hubiera producido la aprobación definitiva del mencionado instrumento, los interesados podrán efectuar la advertencia a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, quedando facultados para iniciar el mismo, mediante el envío a aquélla de la correspondiente hoja de aprecio, una vez transcurridos seis meses desde dicha advertencia.

Estos son los casos de responsabilidad urbanística pura, por así decirlo, pero esto no quita para que existan otros muchos casos de responsabilidad patrimonial muy intimamente relacionados con la urbanística y, en cualquier caso, el procedimiento y el servicio que Urbanistica 91 presta para la reclamación de estas indemnizaciones es siempre el mismo:

1. Informe técnico sobre el daño y la causa objetiva del daño.

El primer que trabajo que realizamos es realizar el informe sobre el daño y, concretamente, sobre la causa objetiva del daño. Este primer paso está íntimamente relacionado con el trabajo de due diligence de obras de urbanización, ya que muchos de los supuestos de responsabilidad patrimonial se producen por defectos de los servicios urbanísticos producidos por una mala o incompleta ejecución de las obras de urbanización. Este informe responderá a los siguientes aspectos: – Efectividad del daño. – Causa objetiva del daño.

2. Tasación del daño.

En segundo lugar, antes de proceder a la formalización de la solicitud de responsabilidad, se debe realizar una valoración económica del daño producido. En los casos de Proyectos de Urbanización incompletos, se realiza una valoración económica entre la obra prevista en Proyecto, y la obra definitivamente ejecutada.

3. Responsabilidad patrimonial.

Se formaliza en un documento la petición ante el Ayuntamiento de responder por un daño producido como consecuencia de una actuación negligente de la Administración, que ha sido condición sin e qua non para la producción del daño (por ejemplo, la concesión de licencias de primera ocupación sin haberse producido la recepción de las obras de urbanización, o por ejemplo, la no exigencia al promotor de la finalización de un Proyecto de Urbanización, o la no ejecución de avales por incumplimiento, etc). Es en este punto donde se debe acreditar la causa subjetiva del daño, es decir, donde hay que demostrar la relación de causalidad entre la actuación de la Administración y el daño producido.

4. Recurso de Reposición.

En caso desestimatorio, o a partir de 6 meses sin haber obtenido respuesta de la Administración, interposición de Recurso de Reposición ante el Ayuntamiento.

5. Recurso Contencioso-Administrativo.

En caso desestimatorio del Recurso de Reposición, interposición de Recurso Contencioso ante el Juzago de lo Contencioso-Administrativo. Aquí se iniciaría el proceso jurisdiccional, en materia de responsabilidad patrimonial, dentro del servicio de nuestro servicio de dirección letrada en contencioso urbanístico.

Por último, enlazamos con algunas publicaciones, y noticias, en relación a esta materia de responsabilidad patrimonial urbanistica.

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