La responsabilidad de los Ayuntamientos y los daños derivados de la no ejecución del planeamiento

1a-vertEn numerosas ocasiones, por cuestiones económicas y financieras (agravadas en los últimos años), o por las tradicionales pretensiones desproporcionadas de los Planes, los ámbitos de actuación en suelo urbanizable o en urbano no consolidado, permanecen mucho tiempo sin ejecutarse. Es decir, que los planes urbanísticos no se ejecutan y las actuaciones urbanísticas contenidas en ellos se paralizan. Estas situaciones suelen acabar ocasionando perjuicios y muchas dudas para los propietarios de los ámbitos de actuación inejecutados:

¿Acaso tiene el deber de soportar de manera indefinida estas situaciones que obligan a no poder hacer nada sobre su propiedad?

¿Existen plazos de desarrollo de los planes urbanísticos?

¿A partir de cuándo se puede solicitar el cambio de sistema de ejecución?

Y, si ni siquiera con ese cambio de sistema -supongamos del de compensación a cooperación- se consiguiera su ejecución, ¿existiría responsabilidad del Ayuntamiento por no ejecutar el ámbito?

Del análisis de la legislación urbanística podría dar la sensación que ésta da por sentado que el proceso de urbanización no tiene marcha atrás y que sin lugar a dudas se “nace” de un suelo rural, para acabar siendo inexorablemente considerado como solar (la transformación física y jurídica del suelo rústico al urbano); pero puede que tengamos que “volver atrás”, es decir, revertir la situación urbanística de dicho suelo a un estado anterior.

La primera pregunta pues, es ¿qué se puede hacer ante una actuación urbanística no ejecutada?

1) Elegir otro sistema de actuación:

Ciertamente esta es de las pocas soluciones que se prevén de manera legal en las diferentes normas urbanísticas, es decir, pasar de un sistema de compensación a uno de cooperación. Por ejemplo, la ley 7/2002 de 17 de diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía en su artículo 125 expresa:

1. La Administración actuante podrá sustituir el sistema de actuación de compensación por el de cooperación cuando el incumplimiento de los plazos o las dificultades planteadas por los propietarios puedan poner en peligro la ejecución de la actuación urbanística conforme a lo previsto en el Plan.

2) Suspensión temporal de la ejecución:

Por ejemplo, la Ley 1/2002 de 10 de mayo, de la Generalitat, de Medidas Urgentes de impulso a la Implantación de Actuaciones Territoriales Estratégicas habilita a la Administración a suspender la ejecución siempre que “así lo aconsejen” determinadas causas, como lo son el interés público o la viabilidad económica de la actuación, eso sí, a través de un procedimiento muy reglado donde quede muy justificada la necesidad de suspensión.”

Esto, a efectos prácticos, no sólo supone que ya no se podrán conceder ningún tipo de licencias en estos terrenos afectos (algo lógico y común al ser aprobado un nuevo planeamiento), sino que, además no se podrá ejecutar absolutamente nada en estos terrenos. Precisamente por eso, las legislaciones prevén que esto sólo puede producirse de manera temporal, y suele ser por un plazo máximo de dos años, más otros dos prorrogables.

3) No continuar con la actuación urbanizadora:

Aquí se pueden producir numerosas situaciones, que van a depender del grado de urbanización que se haya alcanzado, y donde puede ocurrir varias cosas: que se declaren solares determinadas parcelas, que se reclasifiquen determinados terrenos como urbanos, que se devuelvan las cargas de urbanización abonadas o que se compense a los propietarios. Pero el caso paradigmático que aquí tratamos es que directamente no se haga nada, ni siquiera se gestione nada de un ámbito, que no haya ordenación pormenorizada, o en el caso que la hubiera, que ni siquiera se haya presentado unos estatutos y bases de actuación de una Junta de Compensación en el Ayuntamiento, que ni siquiera se haya constituido una Comisión Gestora, nada (un porcentaje altísimo de los urbanos no consolidados y urbanizables de todo el territorio español se encuentran esta situación). En estos casos, ¿cuál es la situación urbanística de estos terrenos?

Reversión a la situación urbanística anterior: Equivaldría a dejar sin efecto el Plan Parcial, es decir, suponiendo que los terrenos estuvieran clasificados como suelo urbanizable, en caso de inejecución más allá de los plazos previstos por el Plan, deberían tener la consideración de suelo no urbanizable.

Mientras algunas legislaciones estipulan que, una vez el Programa de actuación se cancela, el Plan Parcial queda sin efecto y los terrenos vuelven a ser no urbanizables ( existiendo siempre un acto administrativo que lo disponga), otras legislaciones estipulan procedimientos por los que se modifica el Plan para convertir de nuevo esos terrenos en no urbanizables. También existen otras legislaciones que directamente no lo regulan, y el suelo queda ordenado pormenorizado y con la clasificación de urbanizable; algo que realmente deja a los propietarios de esos suelos completamente desamparados, pues directamente no pueden ejecutar nada sobre sus terrenos, dejándolos en una situación de parálisis mucho mayor que la que tenían con su anterior clasificación de suelo rural donde sí podían efectuar determinadas obras y/o edificaciones, siempre atendiendo a la naturaleza del suelo rural.

¿qué ocurre cuando la desclasificación de un terreno por falta de ejecución supone la reversión de suelo urbano (no consolidado) a suelo rústico?

Esto fue lo que pasó en Palma Mallorca, donde la Comunidad de las Illes Balears fue demandada por varias constructoras, ya que estos promotores eran propietarios de unos terrenos que sufrieron una desclasificación que ya estaban clasificados como suelo urbano, y pasaron a tener la condición de suelo rústico protegido, debido a una Ley del Parlamento Balear 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible de las Islas Baleares.

El PGOU que clasificó dichos terrenos en principio como urbanos, establecía un periodo de ejecución de 4 años para el ámbito que comprendía estos terrenos. Posteriormente, el Ayuntamiento de Pollensa aprueba una modificación del PGOU y se modifica el sistema de gestión por uno de cooperación, manteniendo la clasificación de urbano no consolidado. Y es en 2008 cuando entró en vigor la Ley del Parlamento Balear 4/2008, de 14 de mayo, de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible en las Illes Balears, que en su artículo 9 introduce modificaciones del ámbito de algunas áreas de especial protección, y esto hace que las parcelas de las promotoras pasen a tener una condición de suelo rústico protegido, haciendo imposible el desarrollo previsto en el PGOU de Pollenca para los terrenos de las promotoras.

La Administración, entre otras, alegó que no se llegaron a cumplir jamás las etapas que se venían imponiendo para el desarrollo del sector, como son los diferentes sistemas de gestión (primero compensación y luego cooperación) que todos los intentos habían caído en el más absoluto fracaso, que no se habían iniciado ninguno de los trámites de ninguno de los sistemas de actuación, por lo que tampoco, por ello se puede hablar de suelo transformado, es decir, suelo urbano y que, entre otras, por ello no cabía responsabilidad patrimonial de la Administración. Sin embargo, el Tribunal enjuiciador resuelve esta cuestión explicando que:

“1º) Lo arriba indicado acerca de la irrelevancia de la clasificación formal del suelo para la aplicación de los arts. 24, 25 y 30 LS/2007, siendo lo decisivo el estado o grado de ejecución de la urbanización. Obviamente, siempre que se haya ejecutado dicha urbanización conforme al planeamiento, pero la Administración demandada no discute que las parciales obras de urbanización se hubiesen ejecutado conforme al planeamiento vigente en cada caso.2º) Que desde 1994 el sistema de actuación era el de cooperación, esto es, correspondía a la Administración la ejecución de las obras de urbanización para su posterior repercusión a los propietarios ( art. 186 Reglamento de Gestión RD 3288/1978 ), por lo que no puede privarse a los propietarios de la indemnización por alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización por causa de un posible incumplimiento de la Administración -municipal en este caso-.La STS de 5 de octubre de 1998 precisa que si la desclasificación opera sobre una urbanización que se ejecutaba por sistema de cooperación, la falta de completa ejecución es imputable a la Administración3º) Si lo que la Administración demandada está indicando es que no procede indemnización por el supuesto incumplimiento de plazos durante el período de gestión de la urbanización por sistema de compensación (a partir del PGOU/1990 y hasta el cambio de sistema de gestión en 1994), debe precisarse:3,1°) Que no parece legítimo que se prive del derecho a indemnización a propietarios de parcelas por falta de desarrollo de la urbanización cuando desde hace casi 20 años (casi 15 a fecha 2008) la ejecución no depende de dichos propietarios sino de la Administración. Además, el incumplimiento no sería de los ahora demandantes, que no eran promotores de la urbanización ni propietarios en aquellas fechas, sino que lo son desde 2005 en adelante.3,2°) Que incluso así, no hubo vencimiento del plazo previsto para el desarrollo de la urbanización. Concretamente el PGOU/1990 de Pollenca fue aprobado definitivamente el 16 de noviembre de 1990 y aunque en los autos no consta la fecha de su publicación es evidente que cuando el 5 de mayo de 1994 (BOCAIB 26.05.21994) se aprueba el cambio de sistema de gestión, no había vencido el plazo cuatrienal para la ejecución por el sistema de compensación computado desde la ignorada fecha de publicación del PGOU/1990.”

Finalmente, el Tribunal sí aprecia responsabilidad, y acaba por condenar a la Administración de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares al pago de indemnizaciones a algunos de los recurrentes, a una suma de más de 17 millones de euros.

Por tanto, en cuanto a las posibles causas de una reversión (utilizamos esta expresión con la advertencia de su diferenciación respecto a la institución de la “reversión” en materia expropiatoria), habrá que estar a cuál es el resultado objetivo y material dependiendo de la situación urbanística en la que se encuentre.

Tal y como revela el anterior pronunciamiento judicial, uno de los aspectos esenciales es si ¿existen realmente plazos de ejecución de los Planes?, o mejor aún, ¿existe responsabilidad, se derivan obligaciones, o existen un régimen coercitivo en caso de incumplimiento de los plazos de desarrollo de los Planes?

Lo primero que debe quedar claro es que por supuesto que existen plazos concretos de desarrollo, y así se recoge en todas las normas urbanísticas autonómicas. Por ejemplo, la legislación urbanística Asturiana en su artículo 66 del Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, del Principado de Asturias, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, establece:

“3. Los Planes Parciales contendrán, además de las determinaciones establecidas para el Plan General de Ordenación en suelo urbano, las siguientes:a) Plazos para dar cumplimiento a los deberes de los propietarios en los polígonos o unidades de actuación del sector, entre ellos, los de urbanización y edificación”

Vemos como ejemplo el Plan Parcial del Sector SUZ 1.R del P.G.O.U. de Palencia establece:

“…se señala que el Plan de Etapas del Plan Parcial establece plazos para ejecutar la urbanización, pero no para construir y vender viviendas, cuestión que dependerá en todo caso de la voluntad de los dueños de las parcelas resultantes una vez que éstas alcancen la condición del solar con la ejecución de las obras de urbanización”

U otro ejemplo de planeamiento de desarrollo en Murcia:

Plan Plan Parcial Costera Sur.ZU-SB-SV5. Murcia: Técnicos nº 161/10 y 124/11 del Servicio de Planeamiento Urbanístico. Acuerdo de Junta de Gobierno de fecha 7 de septiembre de 2011

1.3. -Etapas de ejecución de las obras de urbanización.Las obras de Urbanización se realizarán en una DOS ETAPAS que comprenderán cada una de las unidades de actuación propuestas, marcadas en planos adjuntos.Se establece un plazo de ejecución para cada una de las etapas de 10 años para cada una:

1ª ETAPA: años 1º al 10º
2ª ETAPA: años 11º al 20º y Unidad de Actuación: UA 1 Unidad de Actuación: UA 2.”

Veámos también el caso de un Plan de Etapas de un Plan Parcial, en este caso de Jerez,

 “Plan Parcial Sector El Carrerista Para el presente Plan Parcial se establecen 3 Fases de ejecución, con una duración total de cuatro años, si bien su ejecución vendrá marcada por las expectativas del mercado en cada caso. El orden de actuación se establece tal y como están numeradas las fases, garantizándose, en cada caso en el proyecto de Urbanización, su correcta puesta en servicio. Siendo admisible la modificación de esta secuencia o incluso la subdivisión de las fases siempre que se garantice desde el proyecto de urbanización su correcto funcionamiento.

Descripción de las Fases:- Fase 1: Puesta en servicio de la manzana 1, manzana 1A de equipamiento, espacio libre Zv1 hasta la prolongación del vial 4915, Rotonda de conexión con Av. de Lebrija, duplicación de la Av de los Empresarios desde la rotonda hasta la calle 4915,….-
Fase 2: Puesta en servicio de las manzana 2 y 3 y del resto de la zona verde ZV1 (desde la calle 9415 hasta la rotonda que conecta con el paso elevado sobre la Variante A4), duplicación de la Av. de los Empresarios desde la calle 4915 hasta la calle 4916, ejecución de la rotonda …-
Fase 3: Puesta en servicio de las manzana 4, 4A, 5 y la de equipamiento 5A , así como de la zona verde ZV2, duplicación de la Av. de los Empresarios desde la calle 4916 hasta su conexión con el tramo ya desdoblado …”

¿Pero existe responsabilidad pública en la ejecución urbanística? El sistema urbanístico, refrendado por la doctrina jurisprudencial a este respecto, entiendo que sí, que la gestión urbanística equivale a la ejecución del planeamiento, que se trata de una actividad puramente administrativa, de la que se benefician y deben responder Ayuntamientos, y subsidiariamente, las CCAA. Y esto no debe llevarnos a confundir “ejecución” con “participación”; es decir, que pueden existir mecanismos de ejecución, como el de compensación, en el que son los propios propietarios los que ejecutan el plan, pero esto no hace que la responsabilidad pública desaparezca, pues son ellos quienes tienen el deber de gestionar y velar por dicha gestión y ejecución urbanísticas.

La Administración no puede ni debe esperar a que los particulares se pongan de acuerdo para ejecutar un ámbito, porque la responsabilidad es suya y, si la Administración aprecia ámbitos donde existen instrumentos aprobados sin ejecutar, tendrá que hacer “todo lo que esté en sus manos” para hacer que se ejecute, ya sea modificando el sistema de ejecución a uno de cooperación, o a la expropiación directamente si es necesario.  Pongamos como ejemplo la Legislación navarra, muy taxativa en este aspecto; el artículo 157. 3 de la Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo expresa claramente:

 “3. Cuando un sistema de actuación privada no estuviese siendo desarrollado conforme a los plazos previstos en el planeamiento o en la delimitación de la unidad de ejecución para el cumplimiento de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización, la Administración deberá acordar de oficio o a instancia de los particulares legitimados para ello según el sistema de que se trate, la sustitución del sistema de actuación por otro de actuación privado que garantice el cumplimiento del desarrollo de la unidad de ejecución o por un sistema de actuación público, conforme a lo dispuesto en el apartado 1”

Por tanto, la Administración tiene mecanismos para hacer cumplir el planeamiento; en caso que no lo hiciera, los propietarios podrían pretender la desclasificación a la situación urbanística anterior, no mediante un procedimiento de desclasificación concreto, sino mediante la realización de actos que se adecúen a dicha situación urbanística anterior. Por ejemplo, si la desclasificación supone “pasar” de un urbano no consolidado a urbano consolidado (ejemplo muy recurrente en ámbitos de reforma interior), el propietario estaría facultado para solicitar una licencia de obra, por ejemplo, atendiendo al régimen de consolidado; en caso de desestimación de dicha licencia o acto de uso del suelo, además de pretender la validez de la misma, sí que podrían activarse los mecanismos de responsabilidad patrimonial, exigiéndole a la Administración los daños y perjuicios causados por la no ejecución de las previsiones contenidas en los Planes.

Como vemos, la mera inejecución no generaría por sí misma responsabilidad (debido a la dificultad de probar y evaluar económicamente los daños causados), pero los actos legítimos efectuados por la propiedad que conduzcan a la producción de un daño antijurídico, efectivo, económicamente evaluable e individualizable (como sería la denegación de una licencia de obra por aplicación de un régimen jurídico de un ámbito no ejecutado) entonces claramente este perjuicio podría ser reclamado a la Administración.

segunda-hipoteca

En relación a la responsabilidad patrimonial, vamos a intentar sacar algunas conclusiones sobre qué pasa cuando cuando, en ámbitos que no se han terminado las obras de urbanización , no se concede una licencia de primera ocupación ¿Existe un daño económico por la no concesión de licencia de primera ocupación por una circunstancia que es enteramente achacable al Ayuntamiento?

Lo que está claro es que sí existe responsabilidad patrimonial cuando en ámbitos de desarrollo no se ha ejecutado el planeamiento o no se han llevado acabo las obras de urbanización en plazo pero no está tan claro si esa responsabilidad patrimonial se expande hasta la “no concesión de una licencia de primera ocupación”.

Ya hemos hablado de la responsabilidad patrimonial de la administración en términos más generales, pero para poder dar respuesta ésta cuestión, iremos analizando los requisitos de la responsabilidad patrimonial y aplicándolos al caso concreto para poder arrojar una respuesta

El art. 139.1 LRJPAC dictamina que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

El artículo 139.2 LRJPAC establece que en todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas. Y el art. 141.1 LRJPAC establece diciendo que sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

Por tanto, ya tenemos los cuatro elementos de daño:

  • Antijuridicidad: La antijuridicidad supone que el daño sea fruto de una acción administrativa que la víctima no está obligada a soportar. Por lo que si el particular no está expresamente obligado a soportar tal daño, por no existir causa que le obligue a ello, éste será antijurídico y le será imputado a la Administración.
  • Efectividad del daño: esto es que existe una incidencia negativa en los bienes o derechos de los afectados, y en segundo lugar, que el daño sea real y actual, es decir, se excluyen los daños futuros, tales como simples expectativas.
  • Evaluación económica del daño: el daño debe tener una perjuicio económico, no simples molestias.
  • Individualización del daño: Este último requisito supone que el daño debe poder ser individualizado a una persona o grupo de personas.

Y ahora nos hace falta algo más:  la relación de causalidad. Es decir que para que haya lugar a una indemnización es necesario que exista un nexo causal entre la actividad de la Administración y el daño antijurídico y que la Administración sea la causante del daño.

Pues bien, ¿existe por tanto responsabilidad patrimonial por la no concesión de una Licencia de Primera Ocupación que se deniega porque no se han recepcionado las obras de urbanización?.

En primer lugar tenemos que decir que para que podamos entrar a discutir si existe o no responsabilidad, como mínimo, las obras deben estar ejecutadas y listas para que les sea concedida la licencia de primera ocupación (si ni siquiera están ejecutadas, no sería en absoluto procedente o, por lo menos, sería muy negligente accionar por esta vía).

Respecto al daño, podemos asegurar que es efectivo, individualizado y evaluable económicamente. Pero ¿es antijurídico? ¿está obligado a soportar que un Ayuntamiento no ejecute unas obras de urbanización en el plazo estipulado y, por consiguiente, no pueda “construir” su vivienda? o la pregunta sería ¿está obligado el administrado a no obtener una denegación de licencia de primera ocupación si las obras de urbanización no están recepcionadas? ¿Existe un nexo causal directo entre la no urbanización, y la denegación de una licencia de primera ocupación.?

Desde el punto de vista urbanístico, está claro que no se puede conceder licencia de primera ocupación cuando ni siquiera se han recepcionado las obras de urbanización, es decir, que si un Ayuntamiento deniega esta Licencia, lo estaría haciendo correctamente (es más, se daría una situación más peligrosa aún, que sería la de conceder una LPO, que posteriormente ocurriese cualquier desatino y verse el Ayuntamiento envuelto en una reclamación de responsabilidad patrimonial por el derrumbe de alguna vivienda, por ejemplo) pero, vayamos hacia atrás: ¿porque no se concede la Licencia de Primera Ocupación cuando se han simultaneado obras de urbanización con la ejecución de licencias de obra? porque no se han recepcionado las obras de urbanización. ¿Y por qué no se han recepcionado las obras de urbanización? Porque no se han terminado las obras de urbanización y ya debían de estar terminadas. Entonces parece claro que existe un nexo de causalidad, sino directo, indirecto.  Y es cierto que existe alguna jurisprudencia  (Sentencias de fechas 22 de octubre, 9 de noviembre y 20 de diciembre de 2004 y 4 de febrero de 2005 –recursos de casación 6777/2000, 7834/2000, 3999/2001 y 1070/2001), según el cual la relación de causa a efecto ha de ser directa, inmediata y exclusiva, cuando lo cierto es que la propia doctrina jurisprudencial ha declarado hasta la saciedad que la relación de causalidad, determinante de la responsabilidad patrimonial de la Administración, puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes (Sentencias de 25 de enero de 1997, 21 de junio de 2001, 18 de julio de 2002, 5 de mayo y 14 de octubre de 2004, entre otras muchas). Y en el caso del que estamos hablando, la responsabilidad patrimonial es derivada de la inactividad administrativa, exigiéndose siempre, como es lógico, que entre esas omisiones o inactividad y el daño producido exista nexo causal, que puede aparecer también, como en los supuestos de la actividad administrativa, bajo formas mediatas, indirectas o concurrentes.

Dicho esto, concluimos que podría existir apoyatura para iniciar un procedimiento de reclamación patrimonial, pero solo para el caso de que pudiéramos valorarlo económicamente. ¿Cómo podemos hacerlo?.

Lo que hay que hacer es monetizar el valor de las viviendas en un momento determinado. Sólo de esa forma se puede acreditar en estos casos la producción de un daño efectivo. En estos casos, el método de monetización se deberá basar en cada casa concreto, y dependiendo -efectivamente-  del daño económica “causado”; pero vamos a mostrar algunos ejemplos de cómo podríamos monetizar el daño:

  • Por ejemplo, la capitalización de las rentas del alquiler desde el momento en el momento previsible de terminación de la vivienda y puesta en disposición (si transcurren 4 años desde que yo hubiera tenido mi vivienda en caso de cumplimiento de obligaciones urbanísticas por parte del Ayuntamiento, existe un daño objetivo que se corresponde con el rendimiento de dicho inmueble durante esos 4 años).
  • Segundo ejemplo de daño efectivo y evaluable económicamente (no meras expectativas o depreciación de valores): calcular el valor actual neto de la inversión; es decir, si para hacer una promoción tengo unos gastos totales de promoción conocidos y tasados a 2007, con un tipo de interés de dicha inversión también conocible y tasado a 2007, con un calendario de pagos previstos durante X años para devolver el préstamo, y con unos ingresos esperados a partir de una fecha determinada, sí que se puede calcular el valor actual que puede tener la inversión en un momento dado, que en este caso debería coincidir con el momento en que las viviendas pudieran haber estado terminadas, si el Ayuntamiento hubiera cumplido con sus obligaciones.

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