Incumplimiento de convenios urbanisticos

2Naturaleza jurídica

La figura del convenio urbanístico ha sido muy estudiada desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, llegando a la conclusión casi categórica de que habida cuenta de que representan acuerdos de voluntades entre Administraciones, o entre administraciones y administrados, son contratos.

Contratos que, de conformidad con el Texto Refundido de la Ley de Contratos de la Administración, podrían clasificarse como especiales,  al “ajustarse a los requisitos del art. 5.2 b) de dicho Texto legal, en tanto que tiene naturaleza contractual y carácter administrativo por declararlo así una Ley por tener como objeto una finalidad pública competencia de la Administración) o por su vinculación al tráfico administrativo específico de la Administración(convenios atípicos)” en palabras de Javier Farfante Martínez-Pardo

Fuentes normativas:

De este modo, las fuentes normativas de aplicación a los convenios urbanísticas serán, en primer lugar, los propios convenios en sí, (con sus condiciones), seguido de  sus propias normas específicas; del Texto Refundido de la Ley de Contratos de la Administración, y por supuesto, y en todo lo que no se regule por ellos, el Derecho Administrativo y, supletoriamente, el Derecho Civil.

Incumplimiento de convenios urbanísticos:

Aunque la propia figura y naturaleza jurídica de los convenios urbanísticos ha generado controversia, no menos controvertida es la situación que puede surgir de los incumplimientos de dichos convenios. No es inusual que los Ayuntamientos, una vez suscritos convenios urbanísticos, no de cumplimiento a sus obligaciones. Muchas veces las causas de estos incumplimientos son procedimentales, (retraso en la aprobación de los instrumentos de planeamiento, dejadez de la Administración o imposibilidad real de ejecutar estas obligaciones recogidas en dicho convenio).

La duda que surge es si es posible “obligar” a la Administración a que cumpla con lo pactado en dichos convenios. Por un lado, el Ayuntamiento estará obligado a responder de cuantos perjuicios se deriven para los firmantes de los convenios, y por ende, cumplir con las obligaciones propias de un contrato; pero eso no significa que esté obligado a ejecutar el convenio de por sí, pues la Administración va a verse siempre obligada al respeto del interés público, que actúa como límite al cumplimiento de los Convenios.

En palabras del Alto Tribunal, en su Sentencia de 8 de noviembre de 2012:

Los “convenios urbanísticos, incluso en los casos en que se incorporen y tramiten junto con los planes con los que guarden relación, carecen de carácter normativo”, y son considerados como “actos sustantivos independientes de los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística” que, por su carácter “contractual”, en ningún caso pueden suponer un “límite” a la “la potestad de planeamiento” que “ha de actuarse siempre en aras del interés general y según principios de buena administración para lograr la mejor ordenación urbanística posible.”. Se trata, en definitiva, de lo que algunas resoluciones han venido a denominar el principio de indisponibilidad de las potestades de planeamiento por vía convencional. Es decir, que el Ayuntamiento en cuestión deberá cumplir siempre lo convenido, y sólo en caso de que su cumplimiento suponga un perjuicio para el interés general, podrá no ejecutar lo convenido.

Pero esto no quiere decir, ni mucho menos, que por esta definición cuando una Administración incumple un convenio urbanístico, el desamparo se apodere de los administrados, pues como se encarga de recordar en la misma Sentencia -y otras más- que señalamos en el párrafo anterior, esa falta de carácter normativo, y ese carácter de acto sustantivo independiente de los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística, lo es sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, puedan desencadenar, en su caso, el incumplimiento de lo convenido. Así, por ejemplo, lo destaca la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30 de mayo de 1997:

“Las exigencias del interés público, que justifican la potestad de planeamiento urbanístico, implica que su ejercicio no pueda encontrar límite en los convenios que la Administración concierte con los administrados, sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que pudiera desencadenar el apartamiento de lo convenido.”

De este modo, aunque un convenio pueda verse no cumplido en aras del interés general, lo que no puede producirse de modo alguno es que la Administración acabe viéndose enriquecida de manera injusta, en perjuicio de la otra parte firmante del convenio, al no ejecutar las obligaciones a las que se ve abocada.

Así lo recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 2014:

“A diferencia de los anteriores motivos, éste que ahora examinamos por vulneración de doctrina jurisprudencial, debe prosperar, ya que, de lo contrario, se produciría un enriquecimiento injusto para la Administración autonómica, ahora recurrida, en perjuicio de la entidad mercantil recurrente, que le cedió una parcela de 160.000 metros cuadrados sin obtener compensación alguna a cambio, a pesar de lo estipulado en el convenio urbanístico, que no tuvo eficacia, aunque en ello haya tenido alguna responsabilidad dicha entidad mercantil recurrente por no haber puesto todos los medios necesarios a su alcance para obtener los aprovechamientos que le autorizaron las determinaciones incorporadas a las Normas Subsidiarias de Planeamiento municipales a consecuencia del referido convenio urbanístico mientras estuvieron vigentes, que fue, al menos, durante dos años y ocho meses, según admitió la propia recurrente en su escrito de conclusiones.

No se puede ignorar, sin conculcar la prohibición del enriquecimiento injusto o sin causa, que la Administración urbanística, como ella misma reconoce, recibió un terreno de 160.000 metros cuadrados entregados por la entidad mercantil recurrente, sin que ésta haya obtenido compensación alguna a cambio, contrariamente a lo estipulado en el convenio urbanístico, al que la indicada Administración autonómica se adhirió al otorgar la escritura pública de donación, pues, por más que se indicase en ésta que se trataba de una cesión gratuita, no cabe desconocer que obedeció a lo estipulado en el precedente convenio urbanístico, el que, como la propia Sala de instancia declara probado, fue ratificado por la Administración de la Comunidad Autónoma al otorgar, el 24 de marzo de 1988, esa escritura pública de donación”

O por ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 1991, en relación a la aprobación de unas Normas Subsidiarias afirma que, si bien el interés urbanístico implica que la postestad vairandi no puede encontrar su límite en los convenios preexistentes, no obstante, en caso de incumplimiento del convenio por alteración del plan, cabrían eventualmente indemnizaciones.” En definitiva, y estando dentro del ámbito de la Administración Pública, estaríamos hablando de una responsabilidad patrimonial de la Administración .

Y, efectivamente, el régimen jurídico aplicable a la responsabilidad de la Administración por incumplimiento de los convenios urbanísticos no será la de la responsabilidad contractual del Código Civil, sino las normas jurídico-administrativas reguladora de las responsabilidad de la Administración y del contratista en relación con los terceros y de la Administración con el contratista, sin significar esto que no sigan estando presentes de manera supletoria las normas jurídico civiles, pues no olvidemos que estamos al fin y al cabo ante un contrato, pero de naturaleza administrativa, donde habrá que determinar si existió o no un incumplimiento (culpable o no) y un daño conectado con ese incumplimeiento.

Plazo de prescripción.

Otra cuestión que resulta importante es la del plazo de prescripción del que dispone el Administrado para intentar resarcir estos daños. En principio, parece que regirá el plazo general de 15 años, ya que no existe normativa explícita al respecto. Por lo que debe ser un plazo general de prescripción de las obligaciones personales que se rigen por el artículo 1964 del Código Civil.  Aunque podría existir cierta controversia si estuviéramos hablando de obligaciones dinerarias, al regir un plazo de 5 años, de conformidad con el artículo 25 LGP cuando se refiere a obligaciones dinerarias o de pago.

Dies a quo.

Y no menos importante es el establecer un “dies a quo”, que sólo podrá venir establecido a partir del momento en el que la acción resolutoria o indemnizatoria pudo ser ejercitada, y que en realidad será desde que aquél que el contrato estipuló o, en su defecto, desde que se apruebe el instrumento urbanístico correspondiente que imposibilite la ejecución de este convenio. Sin olvidar que, aunque no se haya aprobado, podrán iniciarse otras vías como la de la inactividad de la Administración.

En resumen:

  1. Un Convenio Urbanístico es un contrato.
  2. Este contrato tiene naturaleza jurídico-administrativa.
  3. Carecen de carácter normativo.
  4. Son actos sustantivos independientes de los procedimientos de elaboración y aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística.
  5. No suponen un límite a la potestad de planeamiento urbanístico municipal.
  6. Esto no implica que se debilite el vínculo obligacional entre los firmantes.
  7. Esa falta de afectividad directa a la potestad de planeamiento se entiende “sin perjuicio de las consecuencias indemnizatorias que, ya en otro terreno, pueda desencadenar, en su caso, el apartamiento, por parte de la Administración, de lo convenido”.
  8. Por tanto, la Administración tiene la obligación de indemnizar en caso de incumplimiento.
  9. Todo ello se regirá por las normas administrativas y civiles de manera subsidiaria o supletoria.

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