La extinción de la responsabilidad administrativa-urbanística de las sociedades mercantiles

pngEn la última publicación sobre la responsabilidad de las sociedades limitadas unipersonales, y sociedades mercantiles en general, hablamos sobre cómo la Administración, en lo que a la potestad sancionadora se refiere en materia urbanística – al menos en la Comunidad de Madrid, y en otras muchas legislaciones- se encuentra obligada a dirigir sus procedimientos sancionadores contra éstas, y no contra sus socios, administradores o titulares de las mismas. Esto, decíamos, es muy importante que así sea para la salvaguarda de principios básicos como es el de independencia y diferenciación taxativa de la persona jurídica y física, aún cuando la representatividad física de aquella coincida (S.L.U, donde socio único, administrador e incluso trabajador, son la misma persona).

Pues bien, disuelta una empresa, en todos sus aspectos, la personalidad jurídica desaparece por completo sin tener por qué dejar a su socio, o administrador, expuesto a los perjuicios que de existir la empresa recaería sobre ella.

Hay que tener cuidado de no confundir lo que a continuación se va a explicar con el hecho de que un socio, o administrador, no responda nunca personalmente de sus actos como socio o administrador en el ejercicio de su cargo con su patrimonio personal, pues esto puede llegar a ocurrir, no sólo desde el punto de vista civil como responsables ante el resto de socios o terceros que se hayan visto perjudicados por sus acciones, sino incluso penalmente.

Sin embargo, imaginemos el siguiente supuesto:

Empresa, constituida bajo cualquier forma jurídica permitida, incluso una limitada unipersonal. En el ejercicio de su objeto social comete una infracción urbanística (por ejemplo, la ejecución de una obra sin la preceptiva licencia); la empresa se disuelve al poco tiempo (no por causas extrañas, sino por jubilación de su socio/administrador único); transcurrido el tiempo, la Administración incoa procedimiento sancionador por la comisión de la infracción urbanística y se notifica a su antiguo Administrador (como representante legal de la empresa), la sanción que corresponda. ¿Quien responde de esa sanción si ya no existe la empresa?, ¿es responsable el Administrador de la sociedad?, ¿pueden abrir nuevo expediente contra su antiguo representante legal?.

Veamos, ya explicamos que la ley identifica como supuestos responsables, cuando hay una empresa, a la empresa como tal, ya que es completamente susceptible de poder recibir una sanción, de tal modo que no existiría mecanismo jurídico para que la Administración, al ver que la sociedad no existe, se dirija contra sus socios, ya que no son administrativamente responsables.

Pero lo cierto es que todo esto es una interpretación de las normas, porque no existe en nuestro ordenamiento una normativa clara que resuelva esta cuestión. Por un lado, la ley 30/1992 de procedimiento administrativo común no contiene una regulación minuciosa del procedimiento sancionador, donde solo se mencionan una serie de principios inspiradores; y por otro lado, tenemos el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora que tiene una función absolutamente supletoria, dejándose al arbitrio de cada procedimiento sancionador específico de cada norma, y siendo sólo de aplicación en los casos que no tengan una regulación sancionadora específica.

Así pues, será a través de la analogía jurídica el medio a través del cual podremos justificar la extinción de la responsabilidad administrativa con la disolución de la persona jurídica (insisto en que hablamos de la responsabilidad administrativa, no de la civil  ni de la penal, pues podría interponerse una acción de responsabilidad social frente a los administradores por las deudas que la empresa hubiese contraído; incluso si se hubiese disuelto la empresa por motivos económicos existiendo deudas de ésta se podría iniciar diferentes acciones contra los administradores de éstas; podría declararse concurso culpable…utilizar la doctrina del levantamiento del velo, imputar por alzamientos de bienes, etc); por tanto, nos estamos refiriendo al caso concreto de una sanción administrativa que recae sobre una empresa que por el motivo que fuere- y no fraudulento- ya no existe.

En materia sancionadora, y en cuanto a sus principios inspiradores, el procedimiento administrativo sancionador siempre se inspira en el derecho penal, esto es presunción de veracidad, etc. Por lo que entendemos – y a falta de una normativa sancionadora que aborde esta materia en términos más completos- tenemos que regirnos en cuanto a la extinción de la responsabilidad al orden penal. De esta forma y de conformidad con el el Código Penal, la responsabilidad se extingue por:

  1. Muerte del reo
  2. Cumplimiento de la condena
  3. Amnistía
  4. Perdón del ofendido en los delitos privado
  5. Prescripción del delito
  6. Prescripción de la pena

Y de igual modo, estas formas de extinción de la responsabilidad penal se aplican a las penas tanto privativas de libertad como a las infracciones y sanciones punitivas; así que ya se produce el punto de conexión con las sanciones administrativas.

Hagamos analogía para cada manera de extinción de la responsabilidad penal y administrativa en relación al punto que nos interesa: la extinción de la persona jurídica en posición análoga a la muerte de reo como causa recogida expresamente en el artículo 130.1 del Código Penal:

En este caso, en vez de muerte del reo, podríamos hablar de la muerte del infractor: desde el punto de vista administrativo, evidentemente si la sanción se dirige contra persona física, ésta no se transmite a sus herederos (no confundir con los derechos de crédito que terceros puedan tener contra él, porque en ese caso las deudas del finado si pasarían a sus herederos si aceptaron la herencia). Si la sanción se dirige contra persona jurídica, la cuestión podría cambiar, pues si la empresa se ha disuelto, la solución correcta sería afectar el patrimonio social al pago de esas deudas, de igual modo que el patrimonio “sobrante” es devuelto a cada socio en base a su porcentaje de aportación inicial. De este manera, si el expediente sancionador entra en vía de ejecución, y desde los servicios tributarios tuvieran que ejecutar la sanción, deberían iniciar cuantas actuaciones fueran necesarias para identificar ese patrimonio social que ha resultado de la disolución e ir contra el mismo. Si no quedase patrimonio social, difícilmente podrá Hacienda ejecutar contra un patrimonio y, en ningún caso podrá ir contra el personal de sus antiguos socios o administradores; primero porque el expediente no se dirigió contra ellos, y segundo porque sería una barrabasada y una nulidad de pleno derecho.

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, de fecha 24 de febrero de 2005 lo recoge bastante claro en sus fundamentos de derecho donde declara que “en ningún caso son transmisibles las sanciones, al considerar que cuando se trata de la responsabilidad derivada de las infracciones administrativas, la intransmisibilidad de las sanciones y la extinción de éstas por la muerte del responsable resulta ineludible para preservar uno de los valores esenciales en que se asiente el ejercicio del ius puniendi del Estado, como es el principio de la responsabilidad de las penas y de las sanciones y el de la responsabilidad que se asiente en la culpabilidad individual, sin que las sanciones administrativos puedan asimilarse, a estos efectos, a una obligación pecuniaria civil, con independencia de que haya recaído o no resolución sancionadora firme en el momento de producirse la muerte del infractor, ya que tal circunstancia no desvirtúa su naturaleza”

Esta analogía entre el derecho penal y el administrativo pudiera parecer un tanto extraña, por la lejanía de las jurisdicciones que las soportan, sin embargo, tanto la doctrina como la jurisprudencia están de acuerdo en que efectivamente se produce. En concreto, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso-administrativo, de 12 de febrero de 2004, señala que es consolidado el criterio del Tribunal Constitucional de que la potestad sancionadora administrativa es una misma manifestación del ius puniendi que ejerce el Estado (en penal), y que al ser una misma manifestación, esta potestad se traduce en una aplicación, con matices, de los principios inspiradores del orden penal .

Entre esos principios se encuentra el de personalidad de la pena, que viene a expresar que la responsabilidad no se transmite a terceros, y éste principio es plenamente aplicable al derecho administrativo y, por tanto, desaparecida la empresa, desaparece la responsabilidad, siempre y cuando no queden bienes resultante de la disolución y que provengan del patrimonio social de la empresa.

Cuestión distinta podría ser la que puede producirse por las deudas tributarias que se generen pues a diferencia de lo que ocurre por ejemplo con el procedimiento sancionador en materia urbanística, la Ley General Tributaria sí detalla como se ha de proceder en cuanto a los sucesores de la obligación tributaria, así el artículo 39 y 40 LGT sí distingue claramente los sucesores de las personas físicas y jurídicas, y distingue también entre “deudas tributarias” y “sanciones tributarias”.  Por eso pasamos a explicar cómo funciona la responsabilidad administrativa en esta materia, por un lado para que se tenga en cuenta y por otro para que se vea la falta de concreción que existe en los procedimientos sancionadores (entre los cuales se encuentran los sancionadores urbanísticos, por supuesto):

En el caso de deudas y sanciones tributarias a personas físicas:

La LGT establece que las obligaciones tributarias se transmiten a los herederos en las mismas condiciones que las establecidas para los herederos cuando la herencia  se distribuya a través de legados y en los supuestos en que se instituyen legados de parte alícuota; pero que en ningún caso se transmitirán las sanciones. Y tampoco se transmitirá la obligación del responsable, salvo que se hubiera notificado el acuerdo de derivación de responsabilidad antes del fallecimiento. Con esta medida se pretende evitar que los herederos, desconociendo la verdadera situación patrimonial del causante, se vean sorprendidos al aceptar la herencia por el hecho de aparecer nuevas deudas.

En el caso de deudas y sanciones tributarias a personas jurídicas (artículo 40 LGT):

La LGT distingue entre sociedades que limitan la responsabilidad de sus socios de aquéllas en las que los socios no tienen limitada su responsabilidad. Así, cuando se trate de entidades disueltas y liquidadas en las que la ley limita la responsabilidad patrimonial de sus socios, estos quedarán obligados hasta el límite de la cuota de liquidación que les corresponda; en el segundo de los supuestos, esto es, cuando la ley no limita la responsabilidad patrimonial de los socios, las obligaciones tributarias se transmitirán íntegramente a sus socios, respondiendo éstos solidariamente de su cumplimiento; y al igual que sucede con las personas físicas, el hecho de que la deuda tributaria no estuviera liquidada en el momento de producirse la extinción de la personalidad jurídica de la sociedad o entidad no impedirá la transmisión de las obligaciones tributarias devengadas a los sucesores, pudiéndose entender las actuaciones con cualquiera de ellos.

Por tanto, y a modo de resumen:

Si un expediente sancionador se abre contra una empresa, y posteriormente ésta desaparece, los socios y administradores de la empresa no pueden ser perseguidos por la Administración. En todo caso, corresponderá a la Administración hacer las averiguaciones necesarias para localizar, en vía de apremio, si existen aún remanentes del capital social de esa empresa, o activos como para poder ejecutar y ver satisfecha dicha sanción; pero lo que de ningún modo puede ocurrir es que se abriese de manera subsidiaria un expediente contra sus antiguos socios o administradores, porque las sanciones no tienen caracter de deuda civil, y por tanto, no se transmiten como sí lo haría una deuda con la seguridad social, o con la Agencia Tributaria. Esto no resta para que la responsabilidad civil subsidiaria que pueda existir por el incumplimiento de las sanciones administrativas pueda ser perseguida por la Administración a través de las acciones de responsabilidad social, cuestión que resultaría altamente improbable.

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