Obras permitidas en los fuera de ordenación. El régimen en las Islas Baleares.

calvia-mallorca-01 Con esta publicación pretendemos dar a conocer el régimen de obras permitidas en construcciones que se encuentran en la situación jurídica y urbanística de fuera de ordenación, tanto desde un punto de vista del régimen jurídico general aplicable para la mayoría de comunidades autónomas, y en especial, en las Islas Baleares donde el régimen aplicable a estas obras es más restrictivo.

I. Qué es el fuera de ordenación.

Debemos partir de la existencia de dos tipos de fuera de ordenación básicos: el primero es aquel que se produce cuando una obra ejecutada lo fue sin tener la preceptiva licencia de obra o en contra de los términos de la licencia urbanística que la autorizaba. El segundo es aquel que se produce cuando una obra, aún ejecutada con la preceptiva licencia, deja de ser conforme con la normativa urbanística de aplicación. Este último caso se produce en construcciones que en principio era legales (ya que poseen licencia urbanística al amparo de una ordenación urbanística anterior), pero contravienen lo establecido en el nuevo planeamiento urbanístico.

II. Su regulación.

La regulación específica del llamado “fuera de ordenación”, se definió en el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 16 de junio de 1992. Se definía en la artículo 137 del citado Texto Refundido:

1.- Los edificios e instalaciones erigidos con anterioridad a la aprobación definitiva del planeamiento urbanístico que resultaren disconformes con el mismo serán calificados como fuera de ordenación.2.- Salvo que en el propio planeamiento se dispusiera otro régimen, no podrán realizarse en ellos obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor, pero sí las pequeñas reparaciones que exigieren la higiene, ornato y conservación del inmueble”.

No obstante, y por cuestiones de competencia legislativa, la regulación jurídica de la figura del fuera de ordenación quedó sometida a la capacidad legislativa de los parlamentos autonómicos tras la sentencia del 61/1997 del Tribunal Constitucional que declaró inconstitucional el citado Texto Refundido por falta de competencia estatal en materia urbanística. De esta manera, la La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 21 de diciembre de  señala que:

“La declaración de una edificación en situación de «fuera de ordenación», tiene por finalidad la desaparición de la misma, por el mero transcurso del tiempo, cuya actuación, en un plazo prolongado terminará con su eliminación física.”

También la Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 1997, argumenta:

“El hecho de la desordenación de un edificio no implica «ipso facto», ni su inmediata desaparición, ni su condena como bien económico-social, en cuanto el mismo seguirá existiendo y prestando el servicio para el que fue erigido hasta que llegue el momento de su desaparición, ya sea por natural consunción, ya por llevarse a efecto las previsiones del plan urbanístico … estableciéndose la posibilidad de autorizar obras si éstas no inciden en los elementos fundamentales y estructurales del inmueble y, por tanto, en su estado de vida.”

La Sentencia de 15 de febrero de 2010 del Tribunal Superior de Justicia de Canarias de Las Palmas de Gran Canarias argumenta:

“El fin de declarar un edificio en estado de «fuera de ordenación» es que no prolongue su existencia más allá de lo que cabe esperar en atención al estado de sus elementos se trata de evitar que estos edificios urbanísticamente desordenados no prolonguen su existencia en tal estado mediante la realización de obras que no sean de las autorizadas simplemente con aquella finalidad de higiene, ornato; (…) se trata de evitar la modernización o ampliación de la edificación, pero no perjudicar o menoscabar su valor. Y concluye diciendo que es el planeamiento quien debe, por tanto, determinar el contenido legal de la situación de fuera de ordenación, a través de las Normas, las Instrucciones Técnicas de Planeamiento.”

III. La finalidad de las obras que se encuentran en fuera de ordenación.

La finalidad o destino de las obras que se encuentran en fuera de ordenación ha venido definiéndose de manera prolongada en el tiempo, sobre todo de manera jurisprudencial, como aquéllas que están destinadas a su extinción.

IV. La regulación de las obras permitidas, antes de la aprobación de las normas urbanísticas de las Comunidades Autónomas.

No debemos olvidar que la regulación del fuera de ordenación actual trae su fundamentación en las antiguas leyes urbanísticas estatales y que, en principio – y salvo excepciones como es el caso de las Islas Baleares que trataremos a continuación- son las que han inspirado la redacción de los regímenes urbanísticos autonómicos vigentes; en concreto, era la Ley del Suelo de 1976.

Como ya adelantamos, las obras o edificaciones que acaban quedando sometidas al régimen de fuera de ordenación, están sujetas a fuertes limitaciones: tan sólo se podrán realizar pequeñas reparaciones que exijan la higiene, el ornato y la conservación y, en casos muy excepcionales, obras parciales y circunstanciales de consolidación. A modo de ejemplo, el artículo 60.2 de la citada Ley del Suelo de 1976 prohibía la realización de “obras de consolidación y estructurales que supongan aumento de volumen, las de modernización y las que determinen un aumento del valor de expropiación”.

V. Obras permitidas sobre obras en fuera de ordenación a lo largo del tiempo y de conformidad con la normativa estatal (no vigente).

  • Estatal:

Ley de 12 de mayo de 1956, de régimen del suelo y ordenación urbana. Artículo 48.

Real
 Decreto
 1346/1976,
 de
 9
 de
 abril,
 por
 el
 que
 se
 aprueba
 el
 texto
 refundido
 de
 la
 Ley
 sobre
 Régimen
 del
 Suelo
 y
 Ordenación
 Urbana. Artículo 60.

Real
 Decreto
 Legislativo
 1/1992,
 de
 26
 de
 junio,
 por
 el
 que
 se
 aprueba
 el
 texto
 refundido
 de
 la
 Ley
 sobre
 el
 Régimen
 del
 Suelo
 y
 Ordenación 
Urbana.

No podrán realizarse en ellos obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones es que exigieran la higiene, ornato y conservación del inmueble.Sin embargo, en casos excepcionales podrán autorizarse obras parciales y circunstanciales de consolidación cuando no estuviere prevista la expropiación o demolición de la finca en el plazo de quince años, a contar de la fecha en que se pretendiese realizarlas.

VI. Obras permitidas sobre obras en fuera de ordenación de conformidad con la normativa autonómica.

  • Aragón: Ley 
3/2009, 
de 
17
 de 
junio de urbanismo de Aragón. Artículo 75.

No podrán realizarse en ellos obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones es que exigieran la higiene, ornato y conservación del inmueble.Sin embargo, en casos excepcionales podrán autorizarse obras parciales y circunstanciales de consolidación cuando no estuviere prevista la expropiación o demolición de la finca en el plazo de quince as sobre urbanismos que no regulasen sólo cuestiones relativas al contenido básico de la propiedad del suelo de conformidad a su utilidad pública y respecto de los tipos de clasificaciones del suelo.

  • Asturias: Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo. Artículo 107.

En las construcciones e instalaciones fuera de ordenación no podrán realizarse obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exigieran la higiene, ornato y conservación del inmueble.El planeamiento podrá disponer que este régimen se aplique únicamente a los edificios calificados expresamente como fuera de ordenación.En casos excepcionales, podrán autorizarse obras parciales y circunstanciales de consolidación cuando no estuviere prevista la expropiación o demolición de la finca en el plazo de quince años, a contar desde la fecha en que se pretendiese realizarlas.

  • Cantabria: Ley 
2/2001, 
de
 25
 de 
junio, 
del
 Suelo.
 Artículo 88.

Salvo
 que
 el
 propio
 planeamiento
 disponga
 otra
 cosa,
 en
los
 edificios
 que
 se
 declaren
 fuera
 de
 ordenación
 no
 podrán
 realizarse
 obras
 de
 consolidación,
 aumento
 de
 volumen,
 modernización
 e
 incremento
 de
 su
 valor
 de
 expropiación,
 aunque
 sí
 las
 pequeñas
 reparaciones
 que
 exigieran 
la
 higiene,
el
 ornato
 y
la
 seguridad
 física
 del
inmueble.

  • Castilla y León: Ley 
5/1999,
de 
8 
de
 abril,
de 
urbanismo.
 Artículo 64.

En los terrenos que sustenten usos declarados fuera de ordenación, no podrá autorizarse ninguna obra, salvo las necesarias para la ejecución del planeamiento urbanístico, y en tanto éstas no se acometen, las reparaciones estrictamente exigibles para la seguridad y la salubridad de los inmuebles. No obstante, podrán autorizarse excepcionalmente obras parciales de consolidación, cuando falten más de ocho años para que expire el plazo fijado para la expropiación o demolición del inmueble, o cuando no se hubiera fijado dicho plazo. Cualesquiera otras obras serán ilegales, y ni ellas ni las autorizables podrán producir incremento del valor de la expropiación

  • Castilla la Mancha: Decreto Legislativo 1/2010, de 18/05/2010, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística. Artículo 24.

El régimen de las construcciones y edificaciones preexistentes que queden en situación de fuera de ordenación a la entrada en vigor del planeamiento por total incompatibilidad con sus determinaciones, en las que sólo se podrán autorizar obras de mera conservación, así como el correspondiente a las sólo parcialmente incompatibles, en las que se podrá autorizar las obras de mejora o reforma que se determinen.

  • Cataluña. Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de urbanismo. Artículo 108.

En las construcciones e instalaciones que están fuera de ordenación no pueden autorizarse obras de consolidación ni de aumento de volumen, salvo las reparaciones que exijan la salubridad pública, la seguridad de las personas o la buena conservación de dichas construcciones e instalaciones, así como las obras destinadas a facilitar la accesibilidad y la supresión de barreras arquitectónicas de conformidad con la legislación sectorial en esta materia. Las obras que se autoricen en ellas no suponen aumento del valor ni en el caso de expropiación ni en el caso de reparcelación.En las construcciones y las instalaciones que temiento urbanístico, pero que no queden fuera de ordenación, se tienen que autorizar las obras de consolidación y rehabilitación y los cambios de uso, siempre de acuerdo con las condiciones básicas del nuevo planeamiento.

  • Comunidad Valenciana: Ley 
16/2005,
 de 
30
 de
 diciembre. Artículo 111

Los Planes expresarán qué construcciones erigidas con anterioridad a ellos han de quedar en situación de fuera de ordenación, por manifiesta incompatibilidad con sus determinaciones, en las que sólo se autorizarán obras de mera conservación.

  • Extremadura: Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura. Artículo 79

La aprobación de los planes de ordenación urbanística o, en su caso, la resolución que ponga fin al pertinente procedimiento producirá, de conformidad con su contenido:La declaración en situación de fuera de ordenación de las instalaciones, construcciones y edificaciones erigidas con anterioridad que resulten disconformes con la nueva ordenación en los términos del plan de que se trate. A los efectos de la situación de fuera de ordenación deberá distinguirse entre las instalaciones, construcciones y edificaciones totalmente incompatibles con la nueva ordenación, en las que sólo se podrán autorizar obras de mera conservación; y las que sean sólo parcialmente incompatibles con aquélla, en las que se podrán autorizar las obras de mejora o reforma que se determinen. En todo caso, se consideran totalmente incompatibles con la nueva ordenación y deberán ser identificadas en el plan las instalaciones, construcciones y edificaciones que ocupen suelo dotacional público e impidan la efectividad de su destino.

  • Galicia: Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de ordenación urbanística y protección del medio rural de Galicia. Artículo 103.

En las construcciones y edificaciones que queden en situación de fuera de ordenación por total incompatibilidad con las determinaciones del nuevo planeamiento sólo se podrán autorizar obras de mera conservación y las necesarias para el mantenimiento del uso preexistente. Salvo que en el planeamiento se disponga justificadamente lo contrario, en ningún caso se entenderán incluidas en la situación prevista en este apartado las edificaciones o instalaciones en suelo rústico que hubieran obtenido legalmente la preceptiva licencia urbanística y que se hubieran ejecutado de conformidad con la misma.En las construcciones sólo parcialmente incompatibles con el nuevo planeamiento se podrán autorizar, asimismo, obras parciales y circunstanciales de consolidación, así como las de mejora, reforma y, en casos justificados, ampliación de la superficie construida que se determinen por el plan general respectivo.

  • Madrid: Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid. Artículo 64.

b) La declaración en situación de fuera de ordenación de las instalaciones, construcciones y edificaciones erigidas con anterioridad que resulten disconformes con la nueva ordenación, en los términos que disponga el Plan de Ordenación Urbanística de que se trate. A los efectos de la situación de fuera de ordenación deberá distinguirse, en todo caso, entre las instalaciones, construcciones y edificaciones totalmente incompatibles con la nueva ordenación, en las que será de aplicación el régimen propio de dicha situación legal, y las que sólo parcialmente sean incompatibles con aquélla, en las que se podrán autorizar, además, las obras de mejora o reforma que se determinen. Son siempre incompatibles con la nueva ordenación, debiendo ser identificadas en el Plan de Ordenación Urbanística, las instalaciones, construcciones y edificaciones que ocupen suelo dotacional o impidan la efectividad de su destino.

VII. El régimen jurídico de las edificaciones en “Situación de inadecuación” y “fuera de ordenación” en la normativa urbanística de las Islas Baleares. Peculiaridades.

Como vemos, las obras que pueden realizarse en los fuera de ordenación son generalmente de conservación y mantenimiento, sin embargo, en las Islas Baleares se hacen dos distinciones:

  • Las construcciones y edificaciones que quedan en Situación de Inadecuación: son las construcciones y edificaciones implantadas legalmente de acuerdo con un planeamiento urbanístico derogado o sustituido que no esté previsto en el planeamiento urbanístico en vigor que deban ser objeto de expropiación, cesión obligatoria y gratuita o derribo y que no se ajusten a las determinaciones del nuevo planeamiento vigente.
  • Las construcciones y edificaciones que quedan en Situación de Fuera de Ordenación que son las siguientes:

a) Las edificaciones que de conformidad con el planeamiento vigente queden sujetas a expropiación, cesión obligatoria y gratuita o derribo.

b) Las edificaciones o construcciones ejecutadas sin licencia o con licencia anulada aunque ya no proceda la adopción de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición aplicable en cada caso.

c) Las edificaciones o construcciones implantadas legalmente en las que se hayan ejecutado obras de ampliación y de reforma sin contar con licencia o con licencia que haya sido anulada.

El régimen de obras para aquellas construcciones y edificaciones que queden en situación de inadecuación la Ley garantiza unas actuaciones mínimas que podrán realizarse sobre la vivienda, que son las obras de higiene, seguridad, salubridad, reforma y consolidación, rehabilitación, modernización o mejora de las condiciones estéticas y de funcionalidad, así como las necesarias para el cumplimiento de las normas de prevención de incendios, instalaciones de infraestructuras propias de la edificación, instalaciones para el cumplimiento del Código técnico de la edificación y las de adaptación a la normativa sobre supresión de barreras arquitectónicas.

Y el régimen de obras para las construcciones que queden en situación de fuera de ordenación es el siguiente:

  1. Para las edificaciones que de conformidad con el planeamiento vigente queden sujetas a expropiación, cesión obligatoria y gratuita o derribo: no se pueden autorizar obras de consolidación, de aumento de volumen ni de modernización. Sin embargo, serán autorizables, excepcional y motivadamente, con renuncia expresa a su posible incremento del valor de expropiación, las reparaciones que exijan la salubridad pública, la seguridad y la higiene de las personas que residan o ocupen dichas edificaciones.
  2. Para las edificaciones o construcciones ejecutadas sin licencia o con licencia anulada aunque ya no proceda la adopción de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición aplicable en cada caso: no se podrá realizar ningún tipo de obra. Además, en el caso de que estas edificaciones se hayan ejecutado con posterioridad al 1 de marzo de 1987, tampoco se podrá obtener la contratación de servicios de suministro de energía eléctrica, gas, agua, saneamiento, teléfono, telecomunicaciones o de similar naturaleza. Este régimen será aplicable mientras no se obtenga la legalización de las construcciones o edificaciones de acuerdo con la legislación y el planeamiento en vigor.
  3. Para las edificaciones o construcciones implantadas legalmente en las que se hayan ejecutado obras de ampliación y de reforma sin contar con licencia o con licencia que haya sido anulada: son autorizables, en todo caso, las obras de salubridad, seguridad, higiene, reparaciones, consolidaciones y también las reformas, siempre que no afecten a la parte de la edificación o construcción realizada ilegalmente.

Es decir, que en las obras que se han realizado sin ningún tipo de licencia, y que han quedado bajo el régimen de fuera de ordenación (incluso aquellas de ampliación y de reforma sobre obras legales), no se podrá realizar ningún tipo de obra.

Con esta claridad ha quedado plasmado tanto en la Ley Urbanística, como en el Reglamento que lo desarrolla. Así lo recoge el artículo 186 del Reglamento general de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de ordenación y uso del suelo, para la isla de Mallorca:

  • Respecto a obras ejecutadas en su totalidad sin Licencia:

Las edificaciones o construcciones que se encuentran en situación de fuera de ordenación de acuerdo con la letra b) del apartado 2 del artículo 68 de la LOUS, por haberse ejecutado sin licencia o con licencia anulada aunque ya no proceda la adopción de medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística que impliquen su demolición aplicables en cada caso, se someterán al régimen siguiente:

a) En ningún caso se podrá realizar ningún tipo de obra o actuación.

b) Además, en caso de que estas edificaciones o construcciones se hayan ejecutado con posterioridad al 1 de marzo de 1987, tampoco se podrá obtener la contratación de servicios de suministro de energía eléctrica, gas, agua, saneamiento, teléfono, telecomunicaciones o de similar naturaleza.

c) En la misma parcela o solar en que existan edificaciones o construcciones en la situación de fuera de ordenación regulada en este apartado 3, en ningún caso se podrá autorizar la realización de ninguna obra de nueva planta. El régimen previsto en este apartado 3 será aplicable mientras no se obtenga la legalización de las construcciones o las edificaciones de acuerdo con la legislación y el planeamiento en vigor

  • Respecto de obras de ampliación y reforma realizadas sin Licencia, sobre obras amparadas en Licencia:

a) Son autorizables, en todo caso, las obras de salubridad, seguridad, higiene, las reparaciones, las consolidaciones y también las reformas, siempre que no afecten a la parte de la edificación o construcción realizada ilegalmente.

b) También se autorizarán las obras necesarias para el cumplimiento de las normas de prevención de incendios, instalaciones de infraestructuras propias de la edificación, instalaciones para el cumplimiento del Código técnico de la edificación y las de adaptación al Reglamento de supresión de barreras arquitectónicas. Sin embargo, mientras no se obtenga la legalización de las construcciones o las edificaciones, en la parte ilegal no se podrá realizar ningún tipo de obra.

c) En ningún caso se podrá autorizar la realización de ninguna obra de nueva planta o de ampliación de la edificación o la construcción implantada legalmente cuando, dentro de la misma parcela o solar, se hubieran ejecutado obras de edificación o ampliación sin licencia o con licencia que haya sido anulada, mientras no se proceda, según corresponda, a la legalización o a la demolición de éstas.

En definitiva, en las obras que quedan sometidas al régimen de fuera de ordenación no se puede realizar ningún tipo de obra, a diferencia de lo que ocurre en el resto de comunidades autónomas.

VIII. De la restrictividad de la normativa respecto de las obras en fuera de ordenación.

Vaya por delante la plena autonomía que la normativa urbanística balear dispone a los efectos de regular los regímenes urbanísticos del suelo, y en concreto, el régimen aplicable a los denominados fuera de ordenación, sin tener que estar a merced de ninguna otra disposición con rango de Ley que limite su capacidad legislativa ni el contenido de las mismas dentro de las competencias sobre ordenación del territorio y urbanismo que se delimitan en la Constitución y que tan claramente definió el Tribunal Constitucional en su momento.

No obstante, el hecho de que un Parlamento tenga plena autonomía legislativa sobre una materia, no le exime de la responsabilidad de dictar normas inspiradas en los principios básicos de las materias que regulan. Es decir, por lógica, prácticamente ninguno de los textos legales nacientes de los parlamentos autonómicos nace de una revelación espontánea de sus parlamentarios y, salvo raras excepciones, es prácticamente al revés, son leyes que provienen (con sus múltiples adaptaciones y variantes) de normativa preexistente que (salvo derogación por vulneración de derechos fundamentales y básicos recogidos en  la Constitución), continúan siendo absolutamentes válidas dentro de nuestro marco jurídico (válidas desde el punto de vista material, nos referimos).

El urbanismo y la ordenación del territorio es una materia con alto grado político, pero también con alto grado de sentido técnico, por lo que no debe (no debería) estar simplemente sujeta al arbitrio político-legislativo de quien la regula. Se pueden establecer políticas urbanísticas encaminadas a lograr un panorama urbanístico determinado, siempre y cuando se respeten ciertos límites que vienen siendo recogidos en las primeras normas que regularon esta materia y que hacen que exista un equilibrio entre la realidad material de las cosas y la realidad jurídica pretendida en las normas.

Para ser más concretos, ¿cómo no se va a permitir ninguna obra en una edificación que quede sometida al régimen de fuera de ordenación? ¿se está reconociendo simultáneamente que no se puede actuar contra una construcción y al mismo tiempo que “no se puede hacer nada” sobre la misma? ¿no la está condenando a su ruina, con peligro para bienes y personas? ¿qué sentido tiene esta normativa?

Si bien entendemos que no se puede obtener Licencia de ampliación, o incluso de reforma, sobre unas obras que son ilegales, no se puede entender que ni siquiera se permitan las obras que siempre han sido permitidas en este tipo de obras: obras de mantenimiento y conservación. No tiene sentido porque, aunque la finalidad de estas obras es la de acabar desapareciendo en el tiempo, eso no exonera del derecho, y del deber, de mantener esas obras -que ya no pueden ser perseguidas por la Administración (muchas veces por una dejación de la propia Administración)- en condiciones que aseguren su seguridad y salubridad, ya que de otro modo, no sólo se estaría poniendo en peligro incluso a terceros, sino que de un estudio torticero de la norma balear, la imposibilidad de acometer obras de este tipo podría incluso ser motivo de sanción.

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